Alain Destexhe heeft samen met Alain Eraly en Eric Gillet een nieuwe uitgave gepubliceerd van het oorspronkelijke werk dat verscheen in 2003 (Editions Labor). De inleiding werd hieronder vertaald in het Nederlands en actualiseert de feiten (vooral dan langs Waalse kant).

Dit komt op een moment dat de herziene statistieken een lichte verbetering van de economsiche groei voor Wallonië laten zien, ook al blijft de achterstand groot. De vraag is evenwel of dit laatste ook niet voor de rest van het land geldt want zo goed gaat het in Vlaanderen ook niet als men de betere presterende landen zoals Ierland als referentie neemt. Het fundamentele probleem is niet zozeer de transfers ook al hebben die als gevolg dat men zich trager gaat aanpassen. De oorzaak zit diep in een nefast cliëntisme en een politisering die zich ook via het Federaal niveau in heel het land gevestigd heeft. De facto is de democratie dan ook op sterven na dood. Het kiesstelsel is gemanipuleerd, de oppositie monddood gemaakt en de politieke benoemingen gebeuren op een manier die elke verbeelding tart. Deugdelijk en openbaar bestuur geldt vooral voor diegenen die de staatskist moeten spijzen en niet voor diegenen die er in zitten te graaien. Ook in Vlaanderen zijn er enkele steden die als een rotte appel in de mand liggen. Dikwijls is het cliëntisme er van dezelfde aard met de teloorgang van de democratie en een morele neergang als gevolg. Of is dit laatste de oorzaak?

“Démocratie ou particratie”: Nieuwe editie. Vertaling van de inleiding.

In 2003 vestigde “Démocratie ou particratie” de aandacht op het “slechte openbare bestuur”. Het boek stelde 120 concrete maatregelen voor om eraan te verhelpen en behandelde de belangrijkste beleidsniveaus met uitzondering van de gemeenten. In onze ogen steunde het “Belgische systeem”, dat meer tot uiting kwam in het zuiden van het land, op een aantal stilzwijgende regels zoals de aanzienlijke greep van de partijen op het openbare beslissingsproces, de politisering van het openbare beheer en van de carrières, het cliëntelisme, de verzwakking van de democratische controlemechanismen, de complexiteit van de instellingen en de logica van het permanente compromis, wat een mank openbaar beheer in de hand werkte bovenop een democratisch deficit.

Ondanks de steun van de pers en de toenmalige klaarblijkelijke interesse van de oppositiepartijen, werd ons boek ironisch of minachtend onthaald door verschillende verantwoordelijken van politieke partijen. Sommige partijleiders wilden geen debat openen over deze onderwerpen, ontkenden soms zelfs het bestaan van een specifiek probleem en verzekerden dat ze in de werking van de partijen en de regeringen niets hadden opgemerkt waarvoor de hervorming moest aangevat worden.

De ironie van het lot wil dat sinds deze publicatie de voorzitter van de PS, die ook Minister-president van het Waalse gewest is geworden, genoodzaakt werd om, bijna onophoudelijk, crisis na crisis te bezweren. Het lijstje werd almaar langer: de affaires “Simonis”, “Arena”, “Lizin”, de sociale woningen, Francorchamps, Namen, Charleroi, het AWIPH, Immo-Congo, enz. Het spreekt voor zich dat al deze problemen een verschillende reikwijdte en graad van ernst hebben. Elke zaak werd in zekere mate opgeblazen door de media en er kwam ook een portie geveinsde verontwaardiging en politiek spel aan te pas. Sommige luchtbellen spatten snel uit elkaar, maar laten zeker en vast sporen na bij de publieke opinie. Maar sommige affaires bleken uiteindelijk een onverwachte omvang te hebben.

Het onderwerp van het slechte bestuur is sindsdien brandend actueel gebleven. Andere boeken, met name dat van Paul-Henri Gendebien of nog dat van Rudy Aernoudt, hebben onze vaststellingen bevestigd en uitgediept, zodat het probleem ontkennen vandaag niet van slechte wil getuigt maar van onverantwoordelijkheid.

Het feit dat deze “affaires” aan het licht komen, kan natuurlijk gezien worden als een teken dat de democratie goed in het zadel zit: die opeenvolging van onthullingen bewijst alleszins dat de media en het gerecht uiterst waakzaam zijn – ook al gaat deze evolutie gepaard met uitwassen: mensen die afgemaakt worden door de media, het vermoeden van onschuld dat opzij geschoven wordt, enzovoort. In de nasleep zien we dan ministers die audits lanceren, die wetteksten en controlemaatregelen treffen, we zien mandatarissen die zich vragen stellen in verband met de regels van het goede bestuur, die charters en codes opstellen en opleidingen eisen. Elke crisis is eveneens een kans: de opeenvolging van “affaires” is vanuit dat standpunt een fantastische buitenkans. Blijft het feit dat, op het einde van de rit, de politieke wereld gedoemd lijkt de media en de rechters achterna te hinken en koppig blijft vasthouden aan de huidige gang van zaken. “Wat niet bestaat in de media bestaat evenmin in de politiek en behoeft dus geen hervorming” lijkt de slagzin te blijven. Een voorbeeld: in de zaak “Arena” – op zich een heel onschuldige zaak -, is men zorgvuldig het enige debat uit de weg gegaan dat de moeite waard was: over de omvang, de rol en de controle van de ministeriële kabinetten. Zo heeft men ook moeten wachten tot burgemeester Jacques Van Gompel in hechtenis werd genomen alvorens er een audit werd bevolen over alle rekeningen van de stad Charleroi.

Bovendien, als men zich te sterk focust op de overtredingen die de beschuldigde mandatarissen begaan hebben en op de gerechtelijke vervolging die tegen sommigen ingesteld wordt, wordt de aandacht voornamelijk gericht op de juridische controle van de handelingen van de mandatarissen, en dat ten koste van de meer algemene vraag van de doeltreffendheid en de verantwoordelijkheid. Naast de misdrijven die aan de aandacht zijn ontglipt van de raden van bestuur, de toezichthoudende autoriteiten en de democratische vergaderingen, brengen de onderzoeken bijna systematisch tekortkomingen aan het licht die, ook al zijn ze niet formeel strafbaar – het is goed mogelijk om overheidsgeld op een perfect legale manier te verspillen -, toch wijzen op aanzienlijke lacunes op het vlak van bestuur: loyaliteitsconflicten, belangenvermenging, gebrekkige organisatie, afwezigheid van bestuurscontrole, willekeurige aanwervingen, niet-geschikte bekwaamheden, onregelmatige boekhoudingen, gebrek aan productiviteit, afwezigheid van evaluatie, tekort aan communicatie, verouderde of onbestaande informatica-infrastructuur, enzovoort. En dat kan men niet enkel vaststellen in de instellingen die getroffen worden door de schandalen: analyse na analyse, audit na audit, wordt gewezen op het bestaan ervan, in uiteenlopende mate en in de meeste openbare administraties. Naast het respect voor de wettelijke voorschriften, dringt de vraag van de doeltreffendheid van de overheidsdiensten zich systematisch op; de vraag dus, over de goede aanwending van de middelen en de kwaliteit van de overheidsdiensten.

De ondervonden weerstand

Er valt veel te zeggen over de reacties die ons boek losgeweekt heeft. Kortom, zoals we al gezegd hebben: de partijen die toen aan de macht waren worden onttrokken aan het debat – zowel het publieke debat als het interne debat in hun instanties. Natuurlijk moet men de politieke agenda niet aanpassen bij het minste boek dat uitgegeven wordt – het onze heeft er trouwens niet meer recht op dan een ander. Maar, de politieke koers aanhouden is een ding, de discussie weigeren aan te gaan, een ander. Globaal genomen is het opportunisme van de tactische discours nog schering en inslag. De PS heeft ons boek al snel afgedaan als “rechts” – alsof de versterking van de democratie en de werking van de staat rechtse onderwerpen zijn: begrijpen wie begrijpen kan…Sommige MR-politici hadden het liever op de persoon van een van de auteurs gemunt dan de inhoud te bespreken van de stellingen die we verdedigen. Laten we even twee frequent gehoorde negatieve uitspraken uiteenzetten. De eerste: “U komt op tegen mensen die het goed met u menen.” Aangezien een van de auteurs politiek actief was en een andere werkzaam was geweest op een ministerieel kabinet, rook het boek dus naar verraad. Zonder zich ervan bewust te zijn, verwarden de mensen die deze uitspraak onderschreven democratie met eigen recht en politieke macht met vriendjespolitiek!Zouden we dan zo vervreemd zijn van de politieke wereld dat men ons terug naar af zou gestuurd hebben? Ofwel maak je er deel van uit en wordt je verzocht te zwijgen, ofwel sta je erbuiten en weet je er niets over… Tweede kritiek: “U spreidt het bedje van extreem-rechts.” Door in naam van de democratie de particratie aan de kaak te stellen, gooiden we zogezegd koren op de molen van de vijanden van de democratie. Natuurlijk heeft deze kritiek al heel wat armslag verloren: we hebben ze namelijk al te vaak gehoord. Iedereen begrijpt ondertussen hoe gevaarlijk het zou zijn om de kritiek op onze instellingen volledig over te laten aan extreem-rechts. Iedereen begrijpt dat het van vitaal belang is om integendeel de kritiek op de democratie – zoals ze werkt of niet werkt - vast te ankeren in de democratische ruimte. En dat de aanroeping van de vijand geen rechtvaardiging is voor het aan banden leggen van de vrijheid van meningsuiting. Gelukkig laten de media zich daaraan steeds minder vangen.

Vreemd genoeg voegen dezelfde mensen die het debat weigerden er snel aan toe: “Voor de rest staat er niets in hun boek wat we nog niet wisten.” Laat net dat nu de paradox zijn: ons boek vertelde niets wat nog niet geweten was aan de politieke top; onze tegenstanders betwistten de geldigheid van onze analyse niet, ze verweten ons enkel een publiek geheim op papier gezet te hebben – laten we onderwerpen vermijden die voor ruzie zorgen… Dus, de politieke actoren gaan akkoord met het grootste deel van onze analyse. Off the record nemen deze laatsten geen blad voor de mond: ze hekelen het gebrek aan dynamisme in de administratie, de overbezette raden van bestuur, de onbekwaamheid van sommige mandatarissen, het trage beslissingsproces, het opblazen van juridische teksten, de complexiteit van de instellingen… Maar hoe valt deze eufemistische en heimelijke houding dan te verklaren die uiteindelijk deel gaat uitmaken van de Belgische mentaliteit? Hoe valt het bijvoorbeeld te verklaren dat de parlementsleden die graag wat meer armslag zouden hebben liever zwijgen wanneer het gaat over de herwaardering van de rol, de werking en de voorrechten van de democratische vergaderingen? Hoe valt het te verklaren dat de mandatarissen die verklaren verbijsterd te zijn door de werking van sommige administraties zich hullen in stilzwijgen wanneer men in het openbaar de modernisering van de ambtenarij te berde brengt?

Deze vragen wijzen allemaal op de onzekerheid van het openbare debat in ons land, op de voorzichtigheid van de mandatarissen en de intellectuelen, op de greep van de partijen niet alleen op het beslissingsproces maar vooral op de discours.Het openbare debat over het bestuur is vol van taboes en valkuilen en gaat alles welbeschouwd gebukt onder een waarheidsdeficit. Iedereen is op de hoogte, iedereen zwijgt op de scène en iedereen spreekt in de coulissen. De grote kunst, in ons land, bestaat erin om publiekelijk een kritische en verontwaardigde houding aan te nemen, maar nooit de machtigen te ontstemmen, of anders gezegd: nooit zijn mandaten en sociale situatie in het gedrang te brengen. Men raakt de vernedering gewend, zolang ze maar discreet is – en rendabel. Socrates was liever met zichzelf in het reine, ook al betekende dat in ongenade vallen bij de rest van de wereld, dan omgekeerd. Politiek België is o zo weinig socratisch… Een partijvoorzitter, minister of burgemeester vindt het volledig normaal om in naam van de partijdiscipline en de solidariteit met de ploeg die aan de macht is het woord te knevelen. Op die manier blijven de discours politiek in de foute zin van het woord: minder ingegeven door de werkelijkheid van de feiten dan door de evolutie van de machtsverhoudingen, de logica van de posities en het voorzien van de impact op de publieke opinie.

En ook al waren de voorstellen die we naar voren schoven alles bijeen heel gematigd en stuurden ze aan op een voorzichtige hervorming, ook al waren vele van die voorstellen trouwens al opgenomen in de partijprogramma’s, het volstond niet om de uitwisselingen op gang te brengen. Er stonden waarschijnlijk teveel belangen op het spel. België, het land waar het minder gevaarlijk is om multinationals en de markteconomie aan de kaak te stellen dan de grootte van een ministerieel kabinet of de gecumuleerde ambten van een mandataris…

Sinds de aanvang en snelle opgave van de Copernicushervorming verkiezen de partijen om justitie en de media achterna te hinken. Bijna keer op keer is het wachten tot de schokkende beelden opduiken, tot de voorpagina’s van de kranten stof doen opwaaien, tot de carrousel van beschuldigingen op gang komt, voordat de tongen loskomen en de parlementsleden hardop durven te zeggen wat ze stilletjes dachten. De media lijken vandaag de dag de facto de democratische waakzaamheid op zich genomen te hebben, en niet meer de parlementen, aan wie we nochtans tijdens elke verkiezing expliciet dat mandaat toekennen. Wat de intellectuelen betreft, grotendeels academici, te vaak blinken ze uit in voorzichtigheid of opportunisme. Het is wel zo dat de onderzoekskredieten spaarzaam worden toegekend, soms ad hominem, en zelden in verband met openbaar bestuur. Heden ten dage is er ongetwijfeld niets dringenders dan een remedie te vinden voor deze anesthesie van de democratische controle en het openbare debat.

Charleroi: één enkele rotte appel?

Van alle “affaires” die het openbare leven danig verstoord hebben, lijken de opschuddingen in Charleroi natuurlijk de meest ernstige. Geleidelijk aan kwamen er bij de Carolorégienne malversaties aan het licht in bijna een derde van de huisvestingsmaatschappijen, wat geleid heeft tot de schorsing van vele directieleden. We weten ondertussen dat de stad Charleroi al lang niet meer voldeed aan de criteria van een democratie die naam waardig: woningen en jobs als politieke gunst, afwezigheid van controle op de buitenwijken van de stad, opgesplitste openbare aanbestedingen om de wet te omzeilen, politieke benoemingen, cliëntelisme, misbruik van sociale middelen, valsheid in geschrifte en gebruik van valse documenten, inbreuken op de boekhoudwet, beperking van de vrijheid tot inschrijving. En dat alles met een weinig dynamische gemeenteraad en een oppositie die te zwak of te angstig was om echt de stem te verheffen. Zonder vooruit te willen lopen op de huidige onderzoeken, blijkt toch al duidelijk dat de 44 (!) gerechtelijke onderzoeken niet alleen ingesteld werden wegens individuele excessen, maar ook wegens een systeem dat in de loop van de tijd ingang gevonden had, waaruit honderden personen voordeel gehaald hadden, soms in alle eer en geweten, en dat nooit het voorwerp was geweest van een openbaar debat. De wet van de stilte gold voor iedereen – hij wordt nog steeds in zekere mate toegepast. In een systeem waarin de ambtenarij, de promoties, de toegang tot huisvesting, de openbare aanbestedingen, niet zozeer door het recht maar wel door de politieke willekeur worden geregeld, in een systeem waarin de partijkaart en de bescherming door een machtige figuur meer deuren openen, dossiers makkelijker in een stroomversnelling brengen, dan een diploma, ervaring, verdienste of objectieve behoeften, in een systeem, met andere woorden, waarin de politieke macht zijn greep op de rechtsstaat verzekert, rest er geen andere keuze dan te zwijgen en in een goed blaadje te komen staan bij de machtigen. De burger begrijpt in die situatie al gauw intuïtief dat de machtshebbers machtiger zijn dan de instellingen die hen zouden moeten beschermen. Het cynisme viert hoogtij, er komt slijtage op het vermogen tot verontwaardiging, excessen en bevoorrechting worden gebanaliseerd, en uiteindelijk duikt er een soort van democratische wanhoop op.

In dat opzicht is de Carolorégienne, een sociale huisvestingsmaatschappij, een schoolvoorbeeld, een soort van samenvatting van de bestuursproblemen. Deze zaak illustreert en karikaturiseert hoe de partijen de instellingen onderwerpen aan hun wil.Theoretisch gezien zijn alle controlestructuren aanwezig: directie, raad van bestuur, commissaris van de regering, toezichthoudende instantie, revisor, enzovoort. In de praktijk neemt een parallel systeem in de marge van een almachtige partij alle beslissingen, terwijl het alle procedures en controles omzeilt. Formalisme is een scherm en dient enkel om de achterliggende vriendjespolitiek te rechtvaardigen. De raad van bestuur is overbezet en dus onverantwoordelijk: er zijn 35 bestuurders, bijna allen van dezelfde politieke kleur, terwijl slechts een tiental zou volstaan om het werk af te handelen. De raad van bestuur is dus enkel een machine die presentiegeld uitkeert en dus een overschot van middelen voortkomend uit het maatschappelijk doel van de instelling verduistert. En iedereen neemt eraan deel door gebrek aan dynamisme of bekwaamheid, of als berekende zet om het ondoorschijnende scherm in stand te houden waarachter de bestuurder handelt naar eigen goeddunken. Niemand zou het in zijn hoofd halen de bestuurder in een lastig parket te brengen door delicate vragen te stellen, bijvoorbeeld over de aanwending van de middelen, de bezoldigingen, de onkostennota’s, de voordelen in natura. Veel erger dan een ongepaste nieuwsgierigheid, zou het een vorm van verraad zijn. Het zou erop neerkomen een kameraad aan te vallen, het risico lopen de partij te verzwakken, en dus, zich bloot te stellen aan vergeldingen.

De onbekwaamheid wedijvert hier met het belang. De meeste bestuurders werden niet benoemd voor hun bekwaamheid, maar voor de bewezen diensten. Wat hen verbindt is zeker en vast hun lidmaatschap van dezelfde partij, maar ook hun deelname aan een informeel netwerk van kleine regelingen, bewezen diensten, prestaties en tegenprestaties, bijdragen en terugbetalingen. Het meest fascinerende is dat de betrokkenen in deze zaakjes geen zweem van schuld betonen – laat staan discretie. Ze zien hun praktijken als een vorm van solidariteit tussen militanten, een billijke tegenprestatie voor hun trouw aan de partij. Het zou hen niet te binnen schieten dat, wanneer ze een goede militant een job voorbehouden, of een andere bevoordelen in een openbare aanbesteding, of een derde subsidies toekennen, ze de fundamentele democratische principes gewoonweg aan hun laars lappen die ze naar eigen zeggen nochtans belangrijk vinden, zoals de gelijkheid, de rechtvaardigheid of de gelijke toegang tot de openbare functies. Want dat is nu net de fundamentele afwijking: de openbare middelen worden als het ware de eigendom van de politiek, die ze naar eigen goeddunken verdeelt, en zo trouw vanwege de militanten en persoonlijk belang verweeft. Het is wel zo dat andere actoren rekenschap konden gevraagd hebben aan de bestuurder, bijvoorbeeld de commissaris van de regering of de toezichthoudende instantie. De eerste was echter voorzitter van de socialistische afdeling van Charleroi en de tweede, al even gepolitiseerd, telde onder haar leden… de bestuurder. Eens te meer steekt de giftige invloed van de verwevenheid tussen politieke partijen en het algemeen belang de kop op.

Stroomopwaarts moet nomaals gewezen worden op de zwakheid van de democratische controle: de gemeenteraad heeft duidelijk zijn rol niet vervuld, hij kon niet op de hoogte gehouden worden, maar heeft dat ook nooit nagestreefd. Hoe valt dat te verklaren? Eerst en vooral door de bijna tragische onderworpenheid van de verkozenen aan hun partij, de permanente verwarring tussen trouw en gehoorzaamheid: zodra ze geïnstalleerd zijn, lijken de verkozenen van de meerderheid het mandaat te vergeten dat hen werd toegekend door de kiezer om de uitvoerende macht te controleren, om zich te focussen op de belangen van hun partij en van zichzelf. Ten tweede, omdat zelfs de verkozenen van de oppositie gevangen zitten in een systeem van verstandhouding en bang zijn om de machtigen te ontstemmen en hun eigen kansen op een of ander later mandaat teniet te doen. Ten slotte, omdat het systeem geleidelijk aan de gewetensbezwaren afzwakt, het abnormale normaal maakt. Het is interessant om te zien hoe gemakkelijk men overheidsgeld kan uitgeven en welke rudimentaire argumenten die uitgaven rechtvaardigen: “ik heb me afgewerkt voor de partij, ik mag wel een beetje profiteren”, “iedereen doet het, ik zie niet in waarom ik niet”, “anderen hebben het vóór ons gedaan”, “laten we niet naïef zijn”, enzovoort.

Vandaar dat de controles niet meer werken en dat de mandaten afhankelijk zijn van de goede wil van de partij. Om je functie te behouden, hoef je enkel in een goed blaadje te blijven staan bij de partijbonzen. Zo schept men een gevoel van straffeloosheid en onverantwoordelijkheid. De meeste “affaires” ontstaan in soortgelijke contexten van straffeloosheid. Te veel mandatarissen zien hun functie nog als een beloning en niet als een taak die ze op zich nemen; ze kunnen jaren zetelen in sommige raden zonder zich te hoeven verantwoorden. Zonder dat iemand het ooit waagt om van hen rekenschap te eisen. Hoeft het gezegd dat geen enkele organisatie doeltreffend kan werken zonder een of andere vorm van evaluatie en sanctie?

In alle schandalen, die zich ondertussen lijken op te volgen, zijn de verantwoordelijken die door het mediatieke slijk gehaald worden zeker en vast ontvangende partij, maar tegelijkertijd zijn ze ten minste gedeeltelijk het slachtoffer van een systeem dat zich ontwikkeld heeft, dat een eigen geschiedenis en zwaartekracht heeft; een systeem waarop, dat is waar, de verantwoordelijken zich met te veel hebzucht en cynisme hebben gestort; een systeem dat uiteindelijk een mentaliteit geworden is; een systeem dat de ontwikkeling van Wallonië remt, zijn imago schendt en een kloof schept tussen de Walen en hun instellingen. Het bewijs is het gebrek aan echte electorale sanctie voor de betrokkenen. Het is het systeem dat hervormd moet worden. Niet alleen omdat het immoreel is, maar ook omdat het ondoeltreffend is

Een defecte democratie

Uit de opeenvolging van affaires en hun politieke en mediatieke nasleep kan men dus de volgende conclusies trekken:

1. De affaires worden bijna steeds onthuld door de media[1]. De politiek beperkt zich tot een reactie. Geen enkele zaak werd aanvankelijk ter sprake gebracht in de gemeenteraden of de parlementen – alsof de verkozenen afstand hadden gedaan van hun eigen mandaat. De voorgestelde hervormingen zijn steeds een reactie op de onthulling door de media en hebben slechts betrekking op de zaak in kwestie; men probeert de schade te beperken. Als de media niet spreken over het probleem, dan is er geen probleem. Deze moeilijkheid van de politiek om verder te gaan dan de kleine stellingoorlogen, de geïmproviseerde verklaringen die in allerijl afgelegd worden en de logica van de eigen belangen en die van de militanten, werden al aangetoond door de Commission du renouveau politique die, na een jaar werk in de nasleep van de witte mars, een rapport had geschreven van 700 bladzijden… zonder ook maar één enkel concreet voorstel. De politisering, de rol van de kabinetten, het verval van sommige administraties, de cumulatie van functies en de belangenconflicten, het te grote gewicht van de partijen, de marginalisering van de parlementen… over al deze onderliggende kwesties, die nochtans de fundamenten vormen van de affaires, wordt met geen woord gerept tenzij wanneer er een “schandaal” losbarst.

2. De politieke wereld heeft de neiging de hete aardappel door te schuiven naar het gerecht. “Laat het gerecht zijn werk doen” is een te vaak gehoorde uitspraak van de verantwoordelijken van zowel de meerderheid als de oppositie. Dat standpunt houdt geen rekening met het onderliggende wettelijke slechte beheer dat, mettertijd, door de afwezigheid van controle, evaluatie en sancties, er sommigen toe gebracht heeft – een kleine minderheid - van de achteloosheid over te gaan tot de misdaad. Het laat eerst en vooral de gênante vraag over het goede beheer en de controle door de verkozenen achterwege, die in een democratie niet in de eerste plaats vanuit justitie of vanwege de pers moet komen, maar wel vanwege de gemeenteraden of de parlementen. Het verheelt de wortels van het probleem: de particratie, de politisering, het cliëntelisme en de weinig transparante instellingen. Het verbergt de vanzelfsprekendheid dat ethiek in de politiek niet enkel en alleen respect voor de wet betekent; vele praktijken respecteren wel de wet maar zijn toch deontologisch noch democratisch. Zelfs al konden ze de omvang ervan niet overzien, toch hadden vele mandatarissen weet van de wanpraktijken en verkozen ze, om problemen met het establishment te vermijden of om hun manda(a)t(en) te vrijwaren, te zwijgen. Kortom, die ene rotte illegale appel moet de aandacht niet wegtrekken van het slechte openbare beheer.

3. Gevolg van deze te gerechtelijke aanpak: het beheer wordt niet in twijfel getrokken. Deze opeenvolging van affaires heeft een buitensporige verspilling van overheidsmiddelen blootgelegd en aangetoond dat het beheer ervan vaak paternalistisch, archaïsch en ondoeltreffend is. De verbetering van het openbare management wordt dus niet altijd als een prioriteit beschouwd.Zolang de praktijken niet illegaal zijn, zijn ze niet strafbaar, dus moeten we er ons geen zorgen over maken. En het beheer van de crises door de politieke verantwoordelijken slorpt alle tijd en energie op die zouden kunnen besteed worden aan een sereen debat over de modernisering van de openbare sector in het licht van de experimenten die gevoerd worden in onze buurlanden zoals Zweden, Canada en het Verenigd Koninkrijk. Rudy Aernoudt, die kabinetshoofd is geweest voor de Waalse, Vlaamse en federale minister van economie, schat dat de Belgische administraties tot hetzelfde resultaat kunnen komen met slechts 66 % van de huidige middelen. Die verspilling van 34 % komt overeen met 16 % van het BNP, ofwel meer dan 40 miljard euro, en ligt veel hoger dan de bedragen die van noord naar zuid stromen[2].

4. Het begrip belangenconflict, dat een centrale plaats gekregen heeft in de meeste democratieën, is in België niet terug te vinden in de politieke cultuur en het publieke debat. Het is nog steeds stilzwijgend toegelaten voor de openbare mandatarissen om een privévoordeel te halen uit hun openbare functies. Hoeft het geval nog aangehaald te worden van de revisor in verschillende openbare bedrijven die op de koop toe parlementariër en burgemeester was? Van die advocaten die voordeel halen uit hun politieke positie? Formeel gezien is het niet illegaal, nietwaar? In andere landen zou dat nochtans onaanvaardbaar zijn.

5. Bij sommige affaires zijn ook ambtenaren betrokken. Een verzwakte, vaak gepolitiseerde administratie kan niet keer op keer weerstaan aan de excessen van sommige politieke verantwoordelijken. Het is interessant te wijzen op de paradox van de ambtenaren die soms overdreven beschermd worden door hun statuut wanneer ze zich schuldig maken aan een ernstige fout of slecht beheer, maar die niet in staat lijken te weerstaan aan illegale politieke bevelen. De particratie is natuurlijk wijd vertakt in de ambtenarij, die gehoorzaamt aan parallelle hiërarchieën die in geen enkel organogram opgenomen zijn. Ambtenaren ten dienste van een gedepolitiseerde staat, die geen gunsten verwachten noch de toorn van de politiek vrezen over hun carrière, zouden in staat moeten zijn beter te kunnen weerstaan aan die druk.

6. We begrijpen nog steeds niet waarom een groot deel van de politieke wereld terughoudend is tegenover opleiding. Door verkiezingen te winnen heb je niet automatisch de bekwaamheid om een vaak gespecialiseerde intercommunale te beheren of te superviseren. In theorie is er een politieke consensus over de noodzaak van opleiding. In de praktijk lijken de concrete initiatieven, zoals de brevetten voor management voor de hoge ambtenaren, op een dood punt terecht gekomen. Het is nog steeds mogelijk om bestuurder te worden van een groot openbaar ziekenhuis zonder ook maar iets te weten over financieel beheer of over de wirwar van wetten betreffende ziekenhuizen. Om voorzitter te worden van een intercommunale zonder ook maar iets te weten over de werksector ervan. Enzovoort, en zo verder.

Het taboe rond corruptie

Corruptie: het woord boezemt angst in. En toch is het wel degelijk over corruptie dat we zonet gesproken hebben: handelingen tegen de plicht in, machtsmisbruik, gunsten verlenen en ontvangen. In het laatste klassement van Transparency Internationalmet een score van 7,3 op 10 (Finland: 9,6). Al onze buurlanden doen het beter dan ons en als we de vijftien EU-landen bekijken van vóór de uitbreiding beschouwen, laten we enkel Italië, Spanje, Portugal en Griekenland achter ons. De Verenigde Naties hebben een Verdrag tegen corruptie opgesteld dat van kracht is geworden in 2005. België heeft het verdrag ondertekend maar nog niet bekrachtigd. Het interessante aan die tekst is dat hij onder de term “corruptie” een breed scala van praktijken verstaat. Ons land en onze gewesten zijn duidelijk niet bereid om aan een aantal van de verplichtingen in de tekst tegemoet te komen (preventieve organen, gedragscode voor ambtenaren, belangenconflicten, informatie voor de bevolking, deelname aan de maatschappij). Artikel 7 beveelt bijvoorbeeld aan om ambtenaren doeltreffend en transparant aan te werven en te promoveren op basis van objectieve criteria zoals verdienste, gelijkheid of bekwaamheid. De dag waarop vele praktijken in ons politiek systeem correct beoordeeld zullen worden, waarop dat Verdrag aanstuurt, zullen ze dan misschien ook aan de kaak gesteld worden? bevindt België zich op een schamele twintigste plaats

De macht van de gemeenten, de eerste oorzaak van cliëntelisme

Het gemeentelijke niveau, dat het dichtst bij de burger staat, is ondanks de wettelijke bepalingen het minst onderworpen aan controle. Hechte banden tussen de verkozenen onderling, verstandhouding met de oppositie die hoopt gecoöpteerd te worden tijdens de volgende verkiezingen, gemeentelijke vzw’s die niet gecontroleerd worden, afwezigheid van dwingende toewijzingsregels voor sociale woningen en die in acht dienen te worden genomen door de grondbedrijven, de mogelijkheid – die niet meer bestaat op gewestelijk of federaal niveau – om gemeentelijke informatie te verweven met verkiezingspropaganda en om op een legale manier de geest van de wet betreffende de verkiezingsuitgaven te omzeilen, de soms willekeurige regels voor aanwerving, benoeming of promotie van ambtenaren, onbestaande lokale pers of pers die een oogje toeknijpt, geen interesse vanwege de nationale pers, belangenconflicten tussen verschillende openbare ambten onderling en tussen openbare ambten en privéfuncties, louter formele of omzeilde voogdij, cadeau- en subsidiepolitiek, enzovoort. Ook al zijn deze talrijke factoren – natuurlijk – niet algemeen aanwezig, toch dragen ze bij tot het cliëntelisme en kunnen ze de verkiezingsuitslag vervalsen. Op die manier kunnen grote politieke of economische thema’s (afval, water, elektriciteit, sport, cultuur, enzovoort) van een gemeente ontsnappen aan elke vorm van democratische controle.

Aangezien vele burgemeesters of schepenen hun parlementair mandaat te danken hebben aan hun gemeentelijke positie, vloeien daaruit belangenconflicten voort (een burgemeester heeft er geen enkel belang bij kritiek te formuleren op een minister van een andere partij die aan de bron staat van de subsidies voor zijn gemeente, een meerderheid zal tot stand komen naargelang van de subsidies die ze zal kunnen loskrijgen bij het gewest, enzovoort) alsook een machtige lobby van “gemeentelijken” in de parlementen, die de facto elke evolutie tegenhouden die in de richting gaat van meer controles en een versterkte samenwerking en die de invloed van het cliëntelisme in de lokale verkiezingen kan fnuiken. Deze situatie is duidelijk te zien in het Brusselse parlement en smoort een echte regionale aanpak in de kiem, terwijl dat niveau het enige pertinente is voor vele beleidsthema’s (transport, stedenbouw, cultuur). Aangezien een lokaal mandaat vaak de deur opent naar een parlementair of zelfs ministerieel mandaat, ontwikkelt er zich een cliëntelistische cultuur met piramidale hiërarchie op de verschillende beleidsniveaus. Alle ministers – en honderden kabinetsleden – stonden op de lokale verkiezingslijsten, een ongetwijfeld unieke situatie in de wereld!

Nochtans bestaat voor zover wij weten de cumulatie burgemeester – parlementariër in geen enkel democratisch land meer, behalve in België en Frankrijk, waar Ségolène Royal zich trouwens voorgenomen heeft deze praktijk af te schaffen.Nicolas Sarkozy stelt van zijn kant voor om de verplichte keuze tussen een politiek mandaat en een carrière als ambtenaar in te voeren. We hebben ondertussen een andere Belgische bijzonderheid aangekaart: niet alleen de verkozen ambtenaren genieten van heel gunstig politiek verlof dat onbeperkt in de tijd is, ook leidende ambtenaren, die een voltijdse functie bekleden en waarvoor een volledig engagement nodig is, zijn niet zelden schepen of burgemeester, wat natuurlijk nadelig is voor de administratie waarvoor ze verantwoordelijk zijn. Weer eens een situatie die niet illegaal is – maar is ze daarom wenselijk?

Geconsolideerde rekeningen van paracommunale entiteiten, bedrijfsrevisoren aangesteld door het Rekenhof of door een ander machtsniveau, verbod of strenge beperkingen op cumulatie van ambten (in België wekt een cumulatie van twintig, dertig of zelfs veertig mandaten geen verbazing), zoals in vele landen een beperking tot maximaal twee opeenvolgende mandaten als burgemeester of schepen, aangifte en strenge controle op belangenconflicten, effectieve toepassing van de wet betreffende de verhinderde burgemeesters, verlenging van drie maand naar een jaar van de periode waarin de verkiezingsuitgaven vóór de verkiezingen beperkt worden, versterking van de voogdij, controle van het Rekenhof… er zijn voldoende mogelijkheden om het gemeentelijke beheer transparanter te maken, maar het gewicht van de partijen en de lokale mandatarissen verhindert te vaak dat deze vragen ook maar aangestipt worden tijdens de parlementszittingen. En ze zijn vaak te technisch, zodat de pers er niet geïnteresseerd in is.

Wie ziet de link niet tussen het lokale cliëntelisme en de “affaires” in Charleroi of de problemen met de sociale woningen die nagenoeg overal in Wallonië opduiken? Het is vandaag de dag niet meer mogelijk om het gebrekkige openbare beheer niet te bespreken onder het mom dat de kiezers via hun stem de knoop doorgehakt hebben. Rusland en Congo zijn overtuigende voorbeelden: democratie gaat niet enkel over verkiezingen. We moeten het cynisme van de stemming en de meerderheid overstijgen. Het is Tocqueville die het best deze centrale gedachte uiteengezet heeft: democratie is niet de tirannie van een meerderheid van een volk of een parlement, het is het evenwicht van de machten, de rol van de tegenmachten, transparantie, controle, publiek debat, wat in de Angelsaksische wereld “check and balance” heet. België zou meer in de voetsporen moeten treden van de landen die het goede bestuur ter harte genomen hebben, er zou dringend werk moeten verricht worden op dat vlak, en misschien kan België zelfs, zoals met de OESO of de Raad van Europa het geval is, buitenlandse waarnemers uitnodigen om de werking van de overheden te analyseren.

Enkele positieve evoluties, maar…

Het is waar, verschillende hervormingen werden ingeluid die een aanzienlijke vooruitgang betekenen, ondanks hun beperkte reikwijdte. Het Waals Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie werd verschillende keren geamendeerd, echter niet zonder terughoudendheid. De Waalse huisvestingscode werd in enkele maanden tijd tweemaal aangepast: de toewijzingsregels, de incompatibiliteit en de controle op de overheidsbedrijven uit die sector werden duidelijk verstevigd. De gemeentelijke en provinciale transparantie en controle zullen ook verbeterd worden. Twee decreten van februari 2004 hebben een statuut vastgelegd voor overheidsbestuurders van Waalse paragewestelijke organismen en voor regeringscommissarissen in deze organismen; er bestaat inmiddels een handvest van de overheidsbestuurder; sommige organismen bieden opleidingen aan voor hun bestuurders en hoge leidinggevenden; in Brussel werden ook transparantiemaatregelen getroffen in verband met de cumulatie van mandaten en bezoldigingen. Zelfs al kunnen de raden van bestuur nog steeds bestaan uit 30 bestuurders[3], toch zijn er een aantal positieve aspecten verbonden aan de hervorming van de Waalse intercommunales, die we in het betrokken hoofdstuk uitgezet hebben.

In verband met het gerecht en de gerechtelijke achterstand werden al verschillende projecten gelanceerd (hervorming van de Raad van State[4]) die ondertussen al in een wettelijk kader gegoten werden of die in voorbereiding zijn (Onkelinx-projecten).Deze laatste zijn helaas in een tendens terechtgekomen die we al belicht hebben. Ze pakken de kwestie van de achterstand aan via de invoering van procedureregels die de rechten van de justitiabelen aantasten door de toegang tot justitie ingewikkelder te maken of door de uitwinning van de justitiabelen in bestaande procedures te bevorderen; ze maken de belasting van de magistraten nog zwaarder door het invoeren van tussenstappen met het oog op het in staat stellen van de procedures, die echter enkel de uiteindelijke beslissing in de zaak vertragen.

Op alle machtsniveaus handelen sommige ministers positief en lanceren ze lovenswaardige projecten; deze zijn echter verre van voldoende om het hoofd te kunnen bieden aan de problemen gezien de omvang ervan. Bovendien moet de toepassing nog getoetst worden op het terrein. Er is nog te vaak een kloof tussen een wettekst en de concrete toepassing ervan aan de hand van procedures, effectieve controles en sancties. De wet op de beperking van de cumulatie van mandaten of bezoldigingen wordt bijvoorbeeld nog niet toegepast: het is niet verplicht om de bezoldigingen bekend te maken en er bestaat geen controlerende instantie. Wat de wettelijke controles betreft (bestuursraden, revisoren, gemeentelijke of gewestelijke toezichthoudende instanties, enzovoort), die worden soms omzeild door de parallelle circuits van de particratie, het kameraadschap of afspraken.

Het bestuur eindelijk op de politieke agenda plaatsen

Onze vaststellingen en 120 voorstellen blijven dus, onzes inziens, meer dan ooit brandend actueel. Bij wijze van conclusie van de eerste uitgave, schreven we dat het slechte openbare beheer alle lagen van het openbare leven raken: de audiovisuele sector, justitie, de economie, de cultuur, het onderwijs, de mobiliteit, het gemeentelijke beheer, enzovoort, en hebben we een oproep gelanceerd naar de politieke partijen, de belangrijkste actoren van de verandering. Deze oproep blijft gelden maar is duidelijk ook onvoldoende, om een fundamentele reden: het openbaar beheer is electoraal niet echt rendabel, de burgers en de media zijn weinig geïnteresseerd wanneer de problemen niet met de actualiteit te maken hebben of te technisch zijn. Er zal ongetwijfeld een algemenere bewustwording omtrent de omvang van het probleem en de nodige hervormingen nodig zijn. Dat is nu misschien een beetje waarschijnlijker dan in 2003, toen ons boek uitgegeven werd: sommige verkozenen en ministers worden zich bewust van de ernst van de zaak en beginnen hun verantwoordelijkheden op te nemen; sommige mandatarissen eisen opleidingen; de pers is ondertussen gevoeliger voor bestuurskwesties; bekwame ambtenaren die opgeleid zijn in openbaar management beginnen de machtsfuncties te bekleden; ondernemers vragen een doeltreffendere administratie, op de voet gevolgd door de Waalse Vereniging van Bedrijven, Agoria en het VBO. Het voorbeeld van onze buurlanden begint uiteindelijk door te sijpelen: de beleidsmensen beginnen eindelijk in te zien dat, zowel op het vlak van openbaar beheer als op andere vlakken, België zich niet van de buitenwereld kan afsluiten en onverschillig kan zijn voor wat er rond zich heen gebeurt.

We moeten voor ogen houden dat het zuiden van het land weer op de sporen zetten enkel mogelijk is indien we het bestuur aan de kaak stellen. In een economie die even open is als de onze speelt de staat een belangrijke rol om een wettelijk, administratief, fiscaal en reglementair kader aan te reiken dat gunstig is voor de economische ontwikkeling. Doeltreffende overheidsdiensten zijn de sleutel tot het economisch en sociaal succes van een gewest of een staat. Onderzoek heeft aangetoond dat er een verband bestaat tussen een goede administratie in een gewest en de economische ontwikkeling ervan.In een internationale vergelijking van 23 “rijke” landen op basis van zeven criteria stond België op de 21ste plaats op het vlak van administratieve doeltreffendheid; andere studies wijzen in dezelfde richting. Men kan er ook niet meer omheen hoezeer het slechte beheer en de “affaires” in Wallonië koren op de molen zijn van de separatisten in het noorden van ons land. 40% van de Waalse actieve bevolking werkt in de openbare sector in de brede zin van het woord (onderwijs inbegrepen) tegenover 28% van de Vlamingen. Als we abstractie maken van het onderwijs en de non-profit sector, werken er in verhouding tot het bevolkingsaantal in het Waalse Gewest bijna twee maal meer ambtenaren dan in Vlaanderen.

De hervormingen van de laatste jaren in het buitenland (Canada, Scandinavische landen, Engeland en zelfs Vlaanderen) moeten dus onverwijld en zonder taboe bestudeerd worden. Vaak hebben die hervormingen de kwaliteit van de overheidsdiensten, het onderwijs en het bedrijfsklimaat verbeterd met beter betaalde ambtenaren, die minder talrijk zijn en goedkoper voor de belastingbetaler. Nu moeten er nog echte instrumenten opgezet worden om het openbare beleid te evalueren – bijvoorbeeld voor het Marshallplan. Het streven naar doeltreffendheid, dus, naar een betere verhouding tussen de collectieve goederen en de aangewende middelen om ze te produceren, is niet voorbehouden aan de privébedrijven, maar is wel de legitimiteitsvoorwaarde van elke democratische staat.

Ten slotte, zou het mogelijk moeten zijn om dat debat over openbaar bestuur te houden op het niveau van de regeringen en de parlementen. In elke regering zou een minister expliciet die bevoegdheid kunnen toegewezen krijgen, bijvoorbeeld de minister van ambtenarenaffaires, met een ad hoc parlementaire commissie en een jaarlijks verslag over de hervormingen dat voorgelegd wordt aan het parlement. Dat zou ten minste de onontbeerlijke publieke debatten op gang trekken over de modernisering van onze maatschappij, debatten die wij, samen met vele anderen, via deze nieuwe uitgave van “Démocratie ou particratie ?” nieuw leven willen inblazen.

Alain DESTEXHE
Alain ERALY
Eric GILLET

Februari 2006